近日，省民政厅党组书记、厅长谢晓军在民政部机关刊《中国民政》杂志上发表署名文章《人口老龄化对养老服务的影响及对策建议》。全文如下：
当前和今后一个时期，是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，也是我国人口老龄化快速发展、应对人口老龄化任务繁重的特殊时期。快速发展的人口老龄化与经济体制改革、社会结构转型、城乡融合发展、文化观念转变、利益格局调整深度叠加，给我国经济社会长远发展带来全面、深刻、持久的影响，成为关系国计民生的重大战略问题。
全国及江苏省人口老龄化基本情况
国家统计局发布数据显示：截至2024年末，全国60岁及以上老年人口31031万人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上老年人口22023万人，占全国人口的15.6%。我国人口老龄化呈现出老年人口规模大、发展速度快、高龄化趋势明显等特征。
江苏是全国进入人口老龄化社会较早、老龄化速度较快和程度较深的省份之一，老年人口绝对数量居全国第二。截至2023年末，全省常住人口8526万人。其中，60岁及以上老年人口2089万人，占常住人口的24.50%；65岁及以上老年人口1573万人，占比18.45%。相较于全国人口老龄化情况，江苏省人口老龄化有几个明显的趋势：一是人口老龄化程度持续加深。江苏于1986年进入老龄化社会，2018年进入中度老龄化社会，预计2030年将进入重度老龄化社会。随着人口出生率和自然增长率持续下降，老年人口的占比持续上升、老年人口总量保持较快增长。二是低龄活力老年人口占比较大。全省常住老年人口中，60岁至69岁的老年人占比超过一半，有相当多的老年人有健康的体魄、丰富的知识储备和强烈的社会参与意愿。调查显示，江苏老年人自我健康认知和受教育水平显著高于全国平均水平。三是老年人口高龄化日益突出。全省80岁及以上老年人口307.89万人，占户籍老年人口的15.07%，人均预期寿命超过80岁。随着生活水平和医疗保障水平不断提高，江苏人均预期寿命还在逐步提高。四是人口老龄化程度发展不平衡。受地区经济发展、人口流动、城市化水平、人口自然增长率等综合影响，江苏各地区人口老龄化程度差异明显，苏中地区人口老龄化程度明显高于苏南、苏北地区，其中，南通、盐城、扬州、泰州4市已经进入重度老龄化社会。
人口老龄化对养老服务带来的影响挑战
人口老龄化是人类历史上前所未有的一场“无声革命”，对经济社会发展的影响是全方位、深层次的。当前，我国既面临经济下行、养老服务供给总量不足等方面的压力，又面临养老事业和养老产业发展不平衡不充分等方面的矛盾。具体表现为：一是基本养老保险面临抚养比高与退休年龄低的“双重压力”。老年人口急剧增长，劳动力人口逐年下降，老年人社会抚养比快速提升，养老保障压力越来越大，养老基金长期平衡存在一定困难。二是社会养老服务体系面临人口高龄化与家庭小型化的“双重考验”。随着独生子女家庭、无子女家庭、农村留守老年人家庭的持续增加，未来家庭变迁还会继续沿着规模缩小、居住离散、关系松散的方向发展，家庭结构小型化和家庭保障功能弱化的影响不容忽视。三是老年健康服务体系面临医疗卫生需求大与保障能力不足的“双重困扰”。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万人，老年人患病率是总人口平均水平的4倍。但我国医疗卫生资源总量不足、分布不够均衡等问题较为突出，难以满足健康养老需求。四是养老产业发展面临提升质量与效益的“双重任务”。从先发国家养老产业发展历程看，我国正步入康养产业迅速发展的关键阶段，但也存在养老产业投资回收期长、养老服务质量参差不齐等问题，需要抢抓银发经济市场扩大、消费升级的历史机遇，努力实现服务质量和经济效益双提升。五是构建老年友好型社会面临城乡倒置和资源失衡的“双重影响”。农村地区的经济发展水平低于城镇，人口老龄化水平却高于城镇。养老优质资源和服务更多集中在城市，农村地区养老服务设施缺乏、配套服务不足、保障水平不高，农村养老服务的短板弱项需要加快补齐。
基层和群众对老龄工作和养老服务的热切期盼
立足新发展阶段，着眼老龄化新趋势，我们调查发现，基层和群众特别是广大老年朋友对发展养老事业、优化养老服务等方面有许多新期待、新要求，亟待研究解决。基层普遍担忧的是：老龄工作仍然会面临专门力量比较薄弱，主动设计、统筹协调不够有力的问题。目前，老龄工作职能分散在民政、发展改革、人力资源社会保障、卫生健康等多个部门。新一轮机构改革后，市县老龄专职工作人员力量仍较为薄弱，管总抓统能力有待提高，战略衔接和政策配套有待完善。老年群体最期盼的是：打通“最后一公里”，在身边家边周边就能享受到优质的医疗卫生和养老服务。对于养老服务，老年人提及最多的需求是看病就医方便以及生活有人照料。但基层和农村医疗机构老年全科医生短缺、医疗水平偏低，公立医疗卫生机构转型开展养老服务的积极性不高；高龄、失能老年人家庭需求较大的居家照护、康复护理等专业化服务供给不足，社区嵌入式护理型养老机构数量不多。许多家庭最害怕的是：一人失能、全家失衡。长期护理保险覆盖范围不足，老年人失能等级评估结果不能跨部门互认，长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人补贴及重度残疾人护理补贴等政策还未实现有机衔接，医疗床位、养老床位、长期护理保险床位还未完全融合。一些老年人比较踌躇的是：既想跨越数字鸿沟、加强社会参与，又害怕掌握不了现代信息技术、上当受骗。一方面，互联网应用适老化改造不够，部分老年人不会使用智能产品；另一方面，网络诈骗等侵害老年人利益的事件时有发生。如何消除社会环境负面影响，提升老年人数字素养，帮助老年人跨越数字鸿沟，是关系广大老年人晚年幸福的现实问题。
江苏省养老服务发展现状
江苏省委、省政府积极回应社会关切，采取有力措施提高养老服务水平。一是促均衡，着力推动基本养老服务人人享有。动态调整《江苏省基本养老服务指导性目录清单》，高龄津贴和经济困难老年人护理、服务补贴制度实现全覆盖，建立健全特殊老年人探访关爱制度，深化农村养老服务体制机制改革。二是优供给，着力推动居家社区机构养老服务协调发展。巩固家庭基础性地位，建成标准化家庭养老照护床位2万张，358万名居家老年人接受专业化上门服务，累计完成老年人家庭适老化改造28万户，开展失能老年人家庭成员照护技能免费培训。发挥社区依托作用，建成标准化城市街道综合性养老服务中心493家、居家社区养老服务站点1.8万余个、各类老年助餐点8000余家。提升机构专业能力，建成并运营养老机构2200余家，其中护理型床位占比达到68%。三是强赋能，着力提升养老服务质效。加大资金投入，“十四五”以来省级财政累计投入养老服务体系资金46.95亿元，各级福利彩票公益金留存部分55%用于养老服务，省级每年更新养老服务体系资金支出清单，优化财政资金使用投向。加强人才培养，“十四五”以来累计轮训养老护理员40万人次，12.8万人次通过职业技能认定；省民政厅与南京中医药大学共建全国首家本科起点的养老服务与管理学院；在全国率先建立养老护理专业技术职称体系。提升监管效能，开展提升养老院服务质量专项行动，成立省级养老服务标准化技术委员会，出台养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理实施办法。四是兴产业，着力发挥市场在养老服务资源配置中的作用。“十四五”以来共评定五级养老机构41家，连续3年开展智慧健康养老应用试点示范遴选，举办江苏国际养老服务博览会和长三角国际健康养老产业交易会。
尽管江苏省养老服务工作取得了一定成效，但与广大老年人日益增长的养老服务需求相比，还存在一些差距。一是城乡区域养老服务发展不充分。从城乡看，农村常住人口老龄化比例高于城市地区，专业服务组织不足、机构服务质量不高、专业养老服务人才短缺等问题更为突出；从地域看，苏中、苏北人口老龄化进程不断加快，但在养老服务体系建设上与苏南仍有一定差距，养老服务发展水平与快速增长的老年人口规模不相适应。二是养老服务人才缺口较大。养老服务行业与其他行业相比，总体收入水平低、工作强度大、社会认可度不高，缺乏对专业人才的吸引力。目前，全省共有养老护理员6万余人。虽然近几年养老护理员数量有一定增长，但与多层次、多样化的养老服务需求相比，仍存在较大缺口。此外，一线养老护理员专业技能、职业素养也有待进一步提升。三是养老服务产业发展水平有待提升。从供给侧看，市场上老年人亟需的照料护理、健康管理、康复辅助器具等优质服务和产品供给不足，规模化、连锁化、品牌化养老服务企业偏少；从需求侧看，老年人受传统观念、收入水平影响，市场化养老服务消费意愿不高，银发经济尚未形成规模。居家适老化改造、上门服务等项目以政府购买为主，社会老年人自费购买力不强。
积极应对人口老龄化的对策建议
（一）建立完善高效顺畅的老龄工作体制机制
坚持把加强党的领导，作为推进新征程老龄工作高质量发展的根本保障，完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局，切实解决当前老龄工作主动设计不够、统筹协调不够、督导落实不够的问题。坚持以制度建设为主线，着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略，加强战略融合衔接，建立支撑国家战略有效运行的政策框架。强化老龄工作信息支撑，自上而下论证建设包含老年人口基本信息、专业技能、受教育程度、身体状况等内容的全国老龄人口基础数据库，建立集信息发布、业务办理等功能为一体的通用型涉老工作智慧平台，切实打通部门间数据壁垒，实现涉老事项“一网通查”、“一网通办”。
（二）健全人口均衡发展的支持体系
坚持把推进人口高质量发展作为应对人口老龄化的基础工程。着力完善全周期生育支持政策，探索对生育家庭实施补助政策，完善生育保险制度，加强基本生育和儿童医疗服务保障，培育新型婚育文化，构建生育友好型社会。统筹用好幼儿园、社区、机关企事业单位等各类资源，加快构建0―3岁以家庭照护为主体、社区和机构为补充的普惠托育服务体系。优化学前资源供给、基础教育资源配置，促进教育公共服务更加均衡便利。
（三）持续深化养老保障体制改革
大力发展多层次多支柱养老保险体系，引导参保人员通过多缴费、长缴费提高养老金水平。持续扩大企业年金覆盖面，加快发展个人养老金，完善长期护理保险制度，建立跨部门协同推进机制，完善统一的失能评估标准，建立统一的基本服务项目目录。推进养老保障扩面提质，开展“数字找人”专项行动，开展“暖心居保”服务示范点创建。大力支持老年人就业创业，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。开展老年人力资源开发等专项行动，深入开展新时代“银龄行动”，鼓励引导更多老年人参与老年志愿服务，在老有所为中实现老有所养、老有所乐。
（四）全面推进养老服务提质增效
一是扩总量。引导各地根据本地区经济社会发展水平、人口结构，完善养老服务设施规划布局。二是调结构。优化分层分类服务供给，大力发展居家社区养老服务，形成衔接有序、功能互补的“15分钟养老服务圈”。三是保基本。聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，动态调整基本养老服务目录清单。四是促普惠。增加老年健康、老年教育、老年体育、老年文化等方面的财政投入，加大对经济欠发达地区倾斜力度，推动养老服务降本增效。五是补短板。着力建好县级失能特困供养机构、乡镇敬老院和村级互助养老服务设施，打造县乡村三级功能衔接的养老服务网络，提升农村养老服务能力。六是强支撑。加强养老服务人才队伍建设，支持职业院校和普通高校开设更多养老服务相关专业，鼓励养老服务机构与院校合作设立实习实训基地，完善养老护理专业技术职称体系。
（四）持续提升老年健康服务保障能力
优化医疗资源配置，持续加强老年医院、老年医学科、老年友善医疗机构建设，抓好医联体建设；强化保险支持，推动完善家庭病床医保支付政策。支持医养融合发展，加快推进地理位置临近的医疗机构与养老机构签约合作；因地制宜推动单体规模较小的非建制乡镇卫生院转设为护理院，支持有条件的基层医疗卫生机构通过改建、扩建现有设施等方式，增加老年、康复、护理、安宁疗护床位；明确公立医疗卫生机构开展养老服务并按规定在民政部门备案，符合相关条件的，与社会办养老机构同等享受建设补贴、运营补贴等政策。积极做好预防保健，坚持关口前移、预防为主，加强老年人健康管理，提升老年人预防保健水平，努力让老年人少得病、晚得病。
（五）大力发展银发经济
抓好制度设计，结合“十五五”规划，制定发展银发经济的政策措施和推进养老产业发展的意见。激发市场活力，组织开展老年健康及智慧养老关键技术应用研究，支持相关企业开发老年人产品用品，加强重点养老服务企业遴选培育、优质适老产品推广应用，推动文体旅游、休闲农业等与养老产业深度融合发展。优化发展环境，统筹搭建养老服务博览会、养老产业交易会等服务平台，出台支持各地创建国家银发经济产业园和外商投资设立养老服务机构的措施办法，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等区域规划布局高水平银发经济产业园区，鼓励有条件的地区打造一批龙头企业、示范园区和特色产品。
（六）深入推进老年友好型社会建设
着力打造老年人宜居宜行环境，积极推进老年友好型城市、老年友好型社区和无障碍环境建设。丰富老年人精神文化生活，进一步健全完善老年教育体系，支持高等学校积极参与老年教育，探索养老服务机构与老年人学习场所共建共享。加强老年公共文化产品供给，发展老年体育，深入实施“智慧助老”行动，帮助老年人跨越“数字鸿沟”。加强老年人权益保障，常态化开展老年普法和防诈骗宣传，强化网络诈骗实时监测，严厉打击涉老诈骗案件，加强老年人法律援助。
来源：《中国民政》杂志