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社会办养老机构运营的困境及政策探索——苏北地区县级城市中的社会办养老机构
发布时间:2017-12-29  浏览次数:  来源:   字体大小:【
   摘要:在老龄化社会中,由于家庭规模和功能的变化,发展社会养老服务成为必然要求,特别是社会办养老机构的发展使得其在当前的养老社会服务体系中成了“支撑”性的力量。如何提高社会办养老机构的服务质量、促进机构的健康、平等发展,是当前迫切需要解决的问题。本文对苏北地区县级城市中的社会办养老机构的运营状况和运营中存在的问题进行分析,并对问题的解决做了一些探索。
  关键词:社会办养老机构 运营管理  
  随着社会人口“老龄化”现象日益突出,养老问题得到了前所未有的关注。社会化养老是现代社会发展的产物,它使养老服务的提供从原先家庭为主逐步转向以国家和社会为主,政府开始承担起养老职责,提供养老服务。如何保障老年人权益,增进老年人的社会福利逐渐成为政府社会工作的重点之一。
  自20世纪80年代中期民政部提出“社会福利社会化”理念后,社会办养老机构逐步向社会化、市场化方向发展,已经实现由政府包干到政府少干预、运营社会化的转变。尽管机构养老方式日益完善,但是运营现状却是良莠不齐,因多种因素的制约难以取得良好的经济效益,往往是艰难维持。本文就苏北地区县级城市中的社会办养老机构运营状况作一个浅析,并提出拙见,以期为社会办养老机构的运营提出有用之道。(下文不再特别强调“苏北地区县级城市中的社会办养老机构”,只称“社会办养老机构”)
  一、社会办养老机构运营困境分析
  按理说有了政府的扶持和市场的需求,社会办养老机构的发展应当是一帆风顺,然而现实状况却不容乐观。主要体现在资金筹集困难、服务内容低层次化、专业人才匮乏、风险管理机制不健全以及政府扶持力度不足等方面。
  ㈠ 资金筹集困难
  社会办养老机构发展还处于初级阶段,资金缺乏是普遍存在的问题,设施供给不足与设施利用率低共存,资源短缺与浪费并存,大大降低了社会办养老机构功能的发挥。养老产业前期投资大而回报周期长、资金周转慢,使得内部积累较为薄弱,盈利能力弱,且县级城市中居民对机构养老仍然持消极态度,机构养老的平均入住率达不到50%。
  相比公办养老机构,社会办养老机构在资源争取方面存在劣势,政府为公办养老机构的建设和发展提供了较为优质的土地、建筑、设施设备、人员编制、管理制度和一定的财政拨款,在制定行业规划、政策时也会自然的倾向于公办养老机构。社会办养老机构从筹建到运营基本依靠“单打独斗”, 虽然政府在政策上给予了重视和鼓励,但是总体而言社会办养老机构在社会上的认可度还是比较低,部分社会办养老机构运营发展举步维艰,甚至面临生存危机。
  ㈡ 服务内容低层次化
  养老机构主要是通过机构从业人员根据老年人需求提供多样化、多层次服务,包括生活照料、医疗服务、康复、心理慰藉等方面。但是社会办养老机构普遍规模小、配套设施少,服务内容单一,主要为老人提供起居、饮食等生活照料方面低层次服务,很少顾及到老人的康复娱乐、医疗保健以及精神慰藉等方面的需求。大部分社会办养老机构中懂得老年专业的人很少,很难向老人提供康复保健、心理咨询等较规范的服务,即使设施较好的社会办养老机构所能提供的服务项目也不多。
  ㈢ 专业人才匮乏
  近来年,各地政府对养老从业人员开展了一系列的职业道德和技能培训,从业人员队伍的规模和素质总体呈上升和提高趋势。但是,由于队伍规范化、制度化建设滞后,缺乏系统的培训机制、竞争机制、管理机制,仍有很大一部分从业人员不具备专业技能。
  1、管理者水平不高。社会办养老机构管理者的水平直接影响机构的发展,而创办人在创办之前绝大多数都没有养老服务行业的从业经验,也没有关于养老服务理论知识的学习与培训,在职培训机制未建立。
  2、从业人员缺乏专业知识和技能。社会办养老机构护理人员大多是年龄偏大、文化程度偏低、缺乏相关的从业经验,而现有的职业技能培训理论有余实践不足,多是照本宣科,在职培训没有形成常态化、系统化,老人护理主要还是依靠日常的生活经验。再加上养老护理员队伍的不稳定,流动频繁,社会办养老机构也缺乏培训的动力。即使获得护理人员资格证书的人也不是全部从事养老护理工作,获证只是解决护理人员持证率的问题。
  3、护理人员数量配置不足。就当前而言,社会办养老机构内部护理人员数量严重不足,配置普遍不合理,且短期内很难招聘到合格的护理人员。社会办养老机不能象公办养老机构那样提供编制,待遇较低而工作强度大,社会地位不高等原因,致使很多人不愿意从事养老护理这一脏、苦、累的职业,护理人员流失频繁,不利于护理人员队伍的稳定。尽管我国社会专业的毕业生不在少数,但是真正到县级城市从事养老事业的人却不多,非专业人员通过考试获得社会工作师证书而没有经过系统的专业技能训练,能否掌握专业技能服务于养老事业,是值得商榷的。
  ㈣ 风险管理机制不健全
  1、存在运营风险。养老机构的运营存在多方面的潜在风险,大体分为业务方面、经营方面和其他方面,“业务方面的风险主要为:①日常生活中的事故纠纷风险。②增龄变化的应对风险。③医疗需求增大的高龄者应对风险。④职员发生劳动灾害的风险;经营方面的风险包括:①入住者招募风险。②职员招募风险。③收支恶化风险;还有一些其他方面的危机诸如违反法律、法规或管理不善导致的火灾以及自然灾害等。尽管社会办养老机构存在诸多经营风险,但是管理者缺乏风险意识和应对措施。
  2、养老协议不规范。社会办养老机构在老人入院时都会签订一份服务协议,且都采用统一模板,在执行中一方面协议内容填写不完整,另一方协议也没有得到严格的履行,这对机构的运营带来很大的风险。尽管《养老机构管理办法》(民政部令第49号)第十一条对养老机构的服务协议做出了规范性要求,但也只是列出了服务协议的必要条款,实际中社会办养老机构的养老协议存在以下的不足之处:⑴权利义务未细化,只是概括性、象征性描述了权利义务的内容;⑵ 注重物质需求,忽略精神慰藉。缺乏亲情的慰藉是机构养老方式难以弥补的缺憾,而养老协议往往只注重物质的提供,忽略了精神层面的交流;⑶ 收费项目不明确。目前费用收取未能达到公开透明,仅仅规定了入院的总费用,却未细化,比如床位费、护理费、餐饮费等没有分别定价,即使模板协议中有这些项目,也没有分别填写具体标准;⑷ 责任主体不明。养老协议不仅仅是与入院老人签订的,更应该是与亲属(主要是子女)所签订的具体明确其责任承担的合同。目前社会办养老机构只是签订一个入院协议,个别养老机构会与老人亲属签订一份风险告知书,在发生纠纷时容易引起入住老人亲属因不愿承担责任而规避法律的行为;⑸ 纠纷解决机制不明。入住养老机构的老人因高龄化、失能、失智等因素,自身存在较高的意外风险,日常生活中的事故纠纷风险也较大,而养老协议却对纠纷解决途径没有明确规定
  ㈤ 政府扶持力度不足
  尽管当地政府都相继出台了一系列养老事业发展政策,从客观上来讲,政府的扶持力度有待提高,特别是政策落地问题的解决,在具体执行中或是由于部门责任划分不清以及工作不到位,或是虽有优惠原则,但缺乏明确详细的标准,社会办养老机构相关扶持政策没有能够落到实处,更有甚者仍然处于纸上文件,没有贯彻落实。因《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)对养老机构的设立许可提出了更高的标准和要求,而2013年7月1日之前设立的社会办养老机构多是学校、厂房、自建房等改建而成,建筑设施简陋,按照要求进行整改一方面投入成本太大,另一方面因无法获得如建设、规划等前置性手续而不能取得消防证件,社会办养老机构进退维谷。
  二、政策应对
  ㈠ 强化政府的主导作用
  当下,政府的具体服务供给角色发生了改变,但是福利职责却没有退位,政府的角色是“掌舵而非划桨”,应当发挥更多的职责来提高社会的福利水平。国内学者普遍强调我国社会办养老机构的发展亟待政府强有力的扶持。在我国社会福利机构供给严重缺口的情况下,政府对养老机构的引导、支持和保护,将持续很长一段时间,特别是对处于起步阶段的社会办养老机构而言,政府行为及其制度安排将起决定性作用。社会办养老机构所面临的问题仅仅依靠自身解决是不可能的,比如护理人员培训、资金不足、事故出现后无配套法律法规等,都需要政府的扶持和规范。有人认为政府应该通过做好以下工作来加强对社会办养老机构的管理和扶持:建立并完善社会办养老机构的管理制度;建立规范化、科学化的社会办养老机构质量管理体系以及行业管理、监督体系;实行全方位鼓励和扶持的优惠政策;积极推进志愿者服务机制的形成。
  1、完善落实相关扶持政策,加大财政投入力度。社会办养老机构的兴起和发展依赖于政府的政策鼓励和支持,对政府的政策具有较强的的依赖性。一方面政府应当进一步完善社会办养老机构的相关扶持政策,合理扩大社会养老机构能够享受的扶持政策范围,进一步细化相关扶持政策,增强政策的可操作性。同时将优惠政策部门化,明确各部门职责加大部门间的协作力度,落实各项优惠措施,降低机构的运营成本。另一方面政府要改变财政一味向公办养老机构倾斜的做法,在确保公办养老机构合理投入的基础上,适度扩大对社会办养老机构的投入比例,建立对社会办养老机构专项补助资金,并纳入财政预算。比如提高社会办养老机构运营补贴标准,并根据机构床位数、入住老人数以及物价上涨指数等因素,建立补贴标准的自然增长机制,确保补助水平的合理提高。除了现有的奖补措施外还可以设立专项基金,用于社会办养老机构配套设施的购置、消防安全的投入、护理人员的社保等方面奖补。
  2、建立健全监督管理机制。社会福利化导致原有的管理制度被打破,在新的管理制度尚未建立的情况下,容易导致监管的缺实和服务供给的混乱,已经出台的政策又具有框架性、模糊性以及与其他政策之间存在矛盾,缺乏明确的规定和细化的操作方案。一方面政府应当加强有关社会办养老机构地方性规章制度的建设。比如在社会办养老机构的申办资格、审批管理、养老配套设施标准、收费标准、服务内容、管理制度、受助资格等方面都制度相应的规章予以约束。完善监管制度包括行业准入规制、服务标准和资金规制,在养老机构的建筑、膳食、护理卫生、财务等方面做规范性要求。另一方面政府要改变当前只重视数量忽视质量的发展理念,兼顾数量和质量的均衡发展,改变监管重心侧重安全性而非服务质量的方式,确立有效的监管主体进行日常监管和定期的服务评估与信息发布,并建立相应的退出机制和惩罚机制。落实相关部门和行业协会对社会办养老机构从业行为的监管职能,确保服务质量的提高和机构的健康发展。
  3、加强养老从业人员在职培训。针对目前养老机构从业人员经验不足,专业技能缺乏的情况,政府应当提供平台,加强对社会办养老机构从业人员的在职培训、交流学习,并形成制度化和长效化。与院校合作定期开展在职职业道德和技能培训,增强理论知识和职业素养;做好“引进来、走出去”,邀请专家和行业内的优秀管理人员、护理人员现场讲解,传授经验,组织人员到外地优秀的养老机构中去学习;与本地卫生部门合作增强从业人员的医护技能;与消防部门合作提高从业人员的消防安全知识和技能。在加强培训外,建立一套培训考核竞争机制,对在岗位上表现特别优异的从业人员给予适当的荣誉鼓励和物质奖励,提升护理人员的社会地位。
  4、 提升从业人员的整体待遇水平。提升社会办养老机构从业人员整体待遇有助于解决护理人员紧缺的难题,护理人员队伍的稳定性也会提高,也容易引进专业人才,提高从业人员的整体素质。政府可建立从业人员工资补贴机制,根据从业人员的职称等级、专业技术等级建立工资待遇增长机制。
  ㈡ 加强社会办养老机构内部建设
  政府的优惠政策和规范的扶持,以及社会各界的支持,为社会办养老机构的发展提供了有力的外部发展环境,社会办养老机构要不断获得和保持竞争优势,其运营管理是关键。
  1、树立“以人为本”的经营理念。在苏北地区的县级城市中,入住养老机构的老人多为高龄、失能、失智的弱势老人,部分行为能力已经丧失,完全依靠护理人员的照料,再加上绝大部分子女因外出务工无法近身照料陪伴,所以社会办养老机构一定要加强化从业人员的职业道德的培训,经营者也要转变经营理念,坚持“以人为本”,加强与入住老人的沟通和交流,及时排除老人的负面情绪,增强入住老人的归属感以弥补家人不在身边情感上的缺憾。
  2、强化人员职业素养。社会办养老机构的服务对象是老人年,部分还存在较为严重的身心障碍,对机构服务质量的反映能力较差,维权能力弱。在对老人的照料、护理上,很大程度上依赖管理者和护理人员的自我道德约束。因此,对管理者和护理工作人员提出了更高的素质要求,要强化从业人员的职业道德、提高业务技能、强化竞争、创新意识、增强服务、质量意识。同时也要认识到市场竞争的激烈和残酷性,在工作中社会办养老机构要有危机和法律意识,用相关的法律、法规、医疗规范约束自己的言行。
  3、建立激励机制与绩效评估。机构要实现其经营目标,必须引入激励和竞争机制,建立有效的绩效考评体系,实现目标管理与量化考核。建立多元化的激励机制,包括精神激励和物质激励;加强培训,根据需要,有目的、有计划的组织各类专业学习、技术竞赛,培养从业人员的责任感,有条件的可以让其参与机构的管理;配合激励机制,建立行之有效的绩效考评体系,从工作质量、效率和效益三方面进行综合评价。
  4、重视内部管理。一是制度建设。社会办养老机构要加强规章制度建设,制定工作纪律制度、老人档案管理、安全管理、食品卫生管理、财务管理、奖惩制度、人员培训制度等,形成一个规范的管理体系。二是财务管理。财务管理是机构管理的核心所在,必须建立完整、规范的财务收支审批、财产管理制度、财产清查制度、会计审核制度等,加强资金控制,使机构能有效运用资源,以最小的消耗获得最大的收益。
  三、充分发挥行业协会的功能
  当前养老协会在针对社会办养老机构的管理和服务上发挥的职责较少,主要是“搞一些相关的活动”,更有甚者形同虚设。政府可以赋予行业协会更多的职权与职责,让业协会在为社会办养老机构提供各种服务、服务标准的建立和评估、人员培训、行业自律、以及接受政府委托而实行行业管理等方面发挥更大作用。
  参考文献:
  1、杨翠迎 主编,郑春荣 副主编,《国际社会保障动态社会养老服务体系建设》,上海人民出版社,2014年11月第1版。
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  4、杨燕绥主编,《中国老龄社会与养老保障发展报告》,清华大学出版社,2015年10月第1版。
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